Statskontorets rapport En form för kollektivt beslutsfattande – en kartläggning och prövning av nämndmyndigheter

(2024:11)

För att säkerställa en sammanhållen, effektiv och mindre fragmenterad statlig förvaltning gav regeringen Statskontoret i uppdrag att genomföra en översyn av nämndmyndigheter. I Statskontorets rapport föreslås bl.a. att Bokföringsnämnden ska avvecklas som egen myndighet och att Bokföringsnämndens verksamhet ska inordnas i Finansinspektionens ordinarie verksamhet. Srf konsulterna är inte remissinstans men har valt att svara på remissen eftersom vi anser att Bokföringsnämnden inte ska avvecklas. Vi anser att Bokföringsnämnden även fortsättningsvis ska ha ett eget anslag som är öronmärkt för nämndens kärnuppgift dvs. utforma god redovisningssed. Vi anser också att den goda redovisningsseden även fortsättningsvis ska utvecklas genom ett kollektivt beslutsfattande med representanter från myndigheter, departement, näringslivet och branschförbund inom redovisning och revision.

Remissvar

Srf konsulterna önskar lämna synpunkter på förslaget att inordna Bokföringsnämndens uppgifter som ordinarie uppgifter i en annan myndighet som presenteras i Statskontorets rapport En form för kollektivt beslutsfattande – en kartläggning och prövning av nämndmyndigheter (2024:11).

Srf konsulterna avstyrker förslaget att avveckla Bokföringsnämnden som en egen myndighet. Vi anser att Bokföringsnämnden även fortsättningsvis ska ha ett eget anslag som är öronmärkt för nämndens kärnuppgift dvs. utforma god redovisningssed. Vi anser också att den goda redovisningsseden även fortsättningsvis ska utvecklas genom ett kollektivt beslutsfattande med representanter från myndigheter, departement, näringslivet och branschförbund inom redovisning och revision.

Enligt förslaget ska Bokföringsnämnden avvecklas och verksamheten inordnas i Finansinspektionens ordinarie verksamhet. Vi ser flera risker med det. Vi anser också att Statskontorets rapport inte ger en fullständig bild av Bokföringsnämndens uppdrag och vikten av ett kollektivt beslutsfattande.

Bokföringsnämndens uppgift enligt bokföringslagen och årsredovisningslagen

I rapporten (s. 21) anges att Bokföringsnämndens uppgifter inte är styrda av lagar. Vi håller inte med om den beskrivningen. Bokföringsnämndens uppgift regleras såväl i bokföringslagen (1999:1078), BFL, som i årsredovisningslagen (1995:1554), ÅRL.Enligt 4 kap. 2 § BFL ska bokföringsskyldigheten fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. I 8 kap. 1 § BFL anges att Bokföringsnämnden ansvarar för att utveckla god redovisningssed. Enligt 2 kap. 2 § ÅRL ska årsredovisningen upprättas enligt god redovisningssed.

Enligt Bokföringsnämndens förordning (2017:153) med instruktion ska nämnden utarbeta allmänna råd till bestämmelserna i bokföringslagen och årsredovisningslagen.

Uppgiften att utveckla god redovisningssed

Bokföringsnämndens uppgift är att utveckla god redovisningssed. Redovisningslagstiftningens konstruktion är sådan att bestämmelserna i lagen måste fyllas ut av de allmänna råd som Bokföringsnämnden ger ut. Srf konsulterna anser att det är viktigt att Bokföringsnämnden utvecklar den goda redovisningsseden i nära samarbete med de som ska tillämpa och tolka reglerna.

I propositionen (1998/99:130) till den nu gällande bokföringslagen anges följande under avsnittet om redovisningslagstiftningens struktur (avsnitt 5.1, s. 175).

”Det bör slutligen påpekas att bokföringslagens regler om t.ex. löpande bokföring inte är uttömmande. Lagen har i stället fått karaktär av ramlag. Den innehåller i huvudsak endast de grundläggande normerna för redovisningen. Dessa normer måste sedan fyllas ut genom kompletterande normgivning. I lagen kommer detta till uttryck genom en hänvisning till god redovisningssed (se 2 §). God redovisningssed har i förarbetena till lagen beskrivits som en faktiskt förekommande praxis hos en kvalitativt representativ krets av bokföringsskyldiga. Särskild betydelse måste därvid tillmätas allmänna råd och rekommendationer av auktoritativa organ såsom Bokföringsnämnden, Redovisningsrådet och i förekommande fall Finansinspektionen. Lagens hänvisning till god redovisningssed innebär att företagen är skyldiga att anpassa sig till den praxis som utvecklas för att fylla ut och tolka lagens regler.”

Betydelsen av kollektivt beslutsfattande

Enligt Bokföringsnämndens förordning ska nämnden bestå av elva ledamöter. I Statskontorets rapport anges (s. 64) att regeringen inte har ställt upp några krav på nämndens sammansättning och Statskontorets bedömning därför är att verksamheten inte kräver något kollektivt beslutsfattande. Vi håller inte med om den beskrivningen.

Även om det i förordningen inte finns angivet hur nämnden ska sättas samman har den i praktiken under många år varit en sammansättning av ledamöter som representerat myndigheter, departement, näringslivet och branschförbund inom redovisning och revision. Detta för att dessa tillsammans ska fatta beslut om vad som utgör god redovisningssed. I nämnden finns representation av det allmänna (finansdepartementet, Skatteverket, Ekobrottsmyndigheten, Bolagsverket), akademien samt näringsliv och branschförbund (Svenskt Näringsliv, LRF, Srf konsulternas förbund, FAR). På senare år, i takt med att bokföringen i större utsträckning digitaliserats, har nämndens sammansättning kompletterats med en ledamot som representerar programvaruföretagen.

Det kollektiva beslutsfattandet är enligt vår mening en mycket viktig del i Bokföringsnämndens arbete med att utfärda allmänna råd. Genom att nämndens ledamöter representerar myndigheter, departement, näringslivet och branschförbund inom redovisning och revision har nämnden en direkt kontaktyta för att fånga upp hur den god redovisningsseden fungerar i praktiken. Att besluten fattas kollektivt i nämnden är också en viktig grund för att de allmänna råden ska få legitimitet bland användarna dvs. Sveriges företagare.

Att inordna nämndens uppgifter i en annan myndighets verksamhet och därigenom avskaffa det kollektiva beslutsfattandet vid utformningen av de allmänna råden anser vi vara såväl olyckligt som olämpligt. Vi anser att Bokföringsnämndens ska finnas kvar i någon form och att de allmänna råden även fortsättningsvis beslutas kollektivt och därmed ges en bred förankring.

Statens expertmyndighet i redovisningsfrågor

Bokföringsnämnden är statens expertmyndighet i redovisningsfrågor. Bland nämndens uppgifter ingår att lämna yttranden till domstol om vad god redovisningssed innebär i olika situationer. Yttranden lämnas till de allmänna domstolarna i fråga om bokföringsbrott och till förvaltningsdomstolarna i fråga om skattebrott. I båda fallen får domstolens beslut verkan för en enskild person eller ett enskilt företag. Även i detta sammanhang anser vi att det är av stor vikt att nämndens yttranden fattas genom ett kollektivt beslutsfattande där olika perspektiv kommer till uttryck i vad som anses vara god redovisningssed.

Risker och möjligheter

I rapporten beskrivs risker och möjligheter med att Bokföringsnämndens verksamhet blir uppgifter i en annan myndighet (s. 85).

Vi anser att det finns en stor risk med att Bokföringsnämndens viktiga uppgifter inordnas i en annan myndighet och därmed inte längre utgör kärnverksamheten. För att säkerställa att utvecklingen av den goda redovisningsseden fortsatt prioriteras anser vi att det, oavsett hur verksamheten organiseras, ska finnas ett särskilt öronmärkt anslag för detta ändamål.

I rapporten beskrivs som en möjlighet att det kan finnas synergieffekter genom att personal från nämndmyndigheten kan användas till fler uppgifter hos den nya myndigheten. Vår bedömning är att det snarare är en risk än en möjlighet. Bokföringsnämnden har under många år inte haft tillräckligt stort anslag för att kunna utveckla den goda redovisningsseden i den takt som näringslivet och användarna haft behov av. Att personal som idag arbetar med att utveckla god redovisningssed också ska bidra till att utföra en annan myndighets uppgifter anser vi inte är en lämplig utveckling.

I rapporten förordas att Bokföringsnämnden inordnas i Finansinspektionen och ett skäl är att Finansinspektionen också har redovisningsexpertis. Vår bedömning är att de frågor som redovisningsexperterna på Finansinspektionen hanterar är av en annan karaktär än de frågor som Bokföringsnämnden hanterar och som avser onoterade företags redovisningsfrågor. Vi är därför tveksamma till att det kommer leda till synergieffekter.

Förslag på framtida värdmyndighet

Srf konsulterna är väl införstådda i att en stor del av myndighetens anslag idag går till administration och avgifter till Statens servicecenter. Vi håller med om att det är viktigt att hitta en annan administrativ form och att resurserna används på bättre sätt. Ett sätt är att nämnden görs till ett särskilt beslutsorgan vars administration hanteras av en värdmyndighet.

Vi kan inte ta ställning till vilken myndighet som är mest lämpad för det administrativa uppdraget, men ser flera tänkbara myndigheter däribland Finansinspektionen, Bolagsverket och Skatteverket. Srf konsulterna samarbetar med många myndigheter i olika frågor och kan utifrån det samarbetet se såväl fördelar som nackdelar med att det administrativa uppdraget läggs hos någon av dessa myndigheter. När det gäller Finansinspektionen som värdmyndighet är en fördel att Finansinspektionen redan idag delvis bistår Bokföringsnämnden och därmed har en upparbetad ordning vad gäller administrativa frågor och lokaler. Verksamhetsmässigt är däremot vår bedömning att Finansinspektionens verksamhet skiljer sig i många avseenden från Bokföringsnämndens. En fördel med att Skatteverket skulle bli värdmyndighet är att Skatteverket på många sätt arbetar med att förenkla för företagen och att myndigheten är van att kommunicera med små och medelstora företag. När det gäller Bolagsverket har den myndigheten också en stor vana att kommunicera med små och medelstora företag. Bolagsverket är den huvudsakliga registreringsmyndigheten för årsredovisningarna och har därför en naturlig koppling till Bokföringsnämnden. Med Bolagsverkets ökade uppdrag för att komma till rätta med den ekonomiska brottsligheten finns det behov av att stärka redovisningskompetensen hos Bolagsverket.

Vi anser däremot att Bokföringsnämnden även fortsättningsvis ska ha ett eget anslag som är öronmärkt för nämndens kärnuppgift dvs. utforma god redovisningssed och att den goda redovisningsseden fortsatt utvecklas genom kollektivt beslutsfattande.

Tillbaka till övriga remisser